Eesti kohaliku omavalitsuse pilootprojekt
1997. aasta alguses tõstatati Eesti ajakirjanduse veergudel aktiivsem diskussioon senise haldussüsteemi ümberkujundamise ja reformimise vajadusest. Diskussiooni algatasid kolm Eesti ministrit – Jaak Leimann, Mart Opmann ja Raivo Vare, kelle väidete kohaselt on praegune Eesti haldussüsteem keeruline, kallis ja ebapiisav rahva teenindamisel. Toodud ettepanekute kohaselt peaks haldusreform hõlmama nii parlamenti, ministeeriume, kohtuid, maavalitsusi kui ka kohalikke omavalitsusi.
On mõistetav, et reformi edukus sõltub väga palju kohalike omavalitsuste suhtumisest ja informeeritusest ning riigi ja omavalitsuste omavahelisest koostööst ja kompromissivalmidusest. Kuna omavalitsused mängivad kohaliku demokraatia edendamisel võtmerolli, tuleb lisaks riigiametniku nägemusele lisada juurde väga põhjalik hetkeolukorra analüüs, millest võtaksid osa just kohaliku haldusaparaadi töötajad ja parimad asjatundjad.
Eestis on ühetasandiline kohalik omavalitsus, kokku 254 linna ja valda, kus umbes pooltes on elanike arv alla 2000 inimese. Nende mehhaaniline kokkuliitmine riigi initsiatiivil ei pruugi igas olukorras olla parim viis kohalike elanike huvide kaitsmisel.
Jaan Tõnissoni Instituudi initsiatiivil ja Ungari Avatud Ühiskonna Instituudi (OSI) toetusel käivitus 1997. oktoobris pilootprojekt Eesti kohaliku omavalitsuse reformi uurimiseks kahe maakonna – Viljandi- ja Pärnumaa baasil. Moodustati 14-liikmeline töögrupp, kuhu olid haaratud nii valla- ja linnavalitsuste kui ka maavalitsuste ja ministeeriumide esindajad, omavalitsusliidud ja Jaan Tõnissoni Instituut. Töögrupp on regulaarselt koos käinud, et arutada ja analüüsida omavalitsuste töö parendamist, korraldada ajurünnakuid, otsida lahendusi tekkivatele probleemidele, töötada välja ettepanekuid ning avaldada need tutvumiseks laiemale auditooriumile.
Ühinemisprotsessi esimeses faasis võime rääkida ligikaudu 35-st nn rõngasvallast, mille keskuses asub teine omavalitsusüksus. Sääraste juhtude puhul on tegemist suhteliselt kergema variandiga, kus ühineks kaks omavalitsust, mille keskused asuvad koos või lähestikku. Samaaegselt 1996. aasta kohaliku omavalitsuse valimistega leidis aset esimene ja seni ainuke juhtum, kus selline rõngasvald ühines oma keskuses asuva teise vallaga ja moodustas ühise struktuuriüksuse. Jutt on Halinga ja Pärnu-Jaagupi valdade ühinemisest, mida käsitletakse lähemalt allpool. Pisut keerulisemaks muutub olukord aga siis, kui liitujaid on kolm või enam. Eriti just neil puhkudel tuleb tähelepanu pöörata keskuste tagamaadele, infrastruktuuridele ja loomulikult sellele, et elanikud ei kaotaks teenuste osutamise kvaliteedis ning ühinemine ei tekitaks juurde uusi ääremaid.
Jaan Tõnissoni Instituudi ja töörühma esindajad on külastanud oma-valitsusi, intervjueerinud vallavanemaid, linnapeasid ja teisi omavalitsus-juhte, et selgitada välja ühinemise poolt- ja vastuargumente ning põhjuseid, miks mitmed senised läbirääkimised soiku on jäänud.
Enamuses ühinemist kaalunud omavalitsustes on korraldatud mõttetalguid ja viidud läbi SWOT-analüüs. Töögrupi kätte koondunud analüüside ja küsitluste põhjal võib näiteks välja tuua tugevate külgedena (S) ühised infrastruktuurid ja läbipõimunud kogukonnad, enamasti ühtse tõmbekeskuse olemasolu ja hea koostöö omavalitsuste vahel, nõrkade külgedena (W) elanikkonna hirm muudatustega kaasnevate ümberkorralduste osas, mõnede omavalitsusametnike hirm kaotada oma positsioon või töökoht, sotsiaalmajanduslike uuringute ja riikliku poliitika puudumine. Võimalustena (O) nähakse paindlikumat ja funktsionaalsemat töökorraldust, efektiivsemat juhtimist, piirkonna ratsionaalsemat planeerimist, teenuste kvaliteedi ja mahu tõusu, ohtudena (T) ääremaastumist, võimu kontsentreerumist ja võõrandumist ning samuti asjaolu, et elanikkond ei võta pikka aega omaks uusi juhte ja struktuure.
Tasub märkimist, et olulist rahalist kokkuhoidu omavalitsused liitumises alati ei näe. Üksikute koondatavate ametnike asemele tuleks koheselt võtta tööle nõunikke ja spetsialiste teiste eluvaldkondade peale. Küll aga võimaldaks suurem eelarve rahaga senisest efektiivsemalt ümber käia.
On leitud, et valdavas enamuses on tegemist väga spetsiifiliste juhtumitega, mistõttu igat potentsiaalsete ühinejate ringi tuleb vaadata eraldi ja hoiduda üldistustest. Pealtnäha väga sarnastes omavalitsustes eksisteerivad sageli üsna äärmuslikud erinevused nii tulubaasi kui infrastruktuuride osas. Päris välistada ei saa ka isiksustevaheliste arusaamade lahknevust nii isiklike kui erakondlike vaadete ja arusaamade osas.
Omavalitsused ootavad aktiivset toetust ja osalust omavalitsusreformi läbiviimisel ka riigi poolt. Ennekõike loodetakse rahalisele toetusele rahvahääletuse ja sotsiaalmajandusliku analüüsi läbiviimisel ning ühinemisjärgse vallandustoetuste maksmisel. Kuid teine ja olulisemgi riigifunktsioon oleks ühinemisele kaasaaitamine seadusandlusega. Praeguseid seadusi tõlgendades võib suure tõenäosusega väita, et järgmine omavalitsuste ühinemine saaks võimalikuks vaid koos kohaliku omavalitsuse volikogude valimistega 1999. aastal. Valmimas on seaduseparandused, mis lubaksid täiendavaid valimisi ka seoses omavalitsuste ühinemisega.
Kuigi omavalitsusreform on Eestis veel lapsekingades, võtab ühinemisläbirääkimiste protsess järjest enam hoogu. Mitmed ka konservatiivsel seisukohal olevad omavalitsusjuhid on pidanud vajalikuks märkida reformi ja uuringute jätkamise vajalikkust ning võimalikku ühinemist kas 1999. või hiljemalt 2002/2003. aastal. Enamikel juhtudel riigipoolset “vägivaldset” sekkumist omavalitsuste ühendamisel ei pooldata, vaid eelistatakse põhjalikku analüüsi vältimaks kiirustamisest tingitud vigu. Ka Jaan Tõnissoni Instituut peab vajalikuks jätkata andmete kogumise ja analüüsiga selles valdkonnas, et aidata kaasa demokraatliku ühiskonna arengule kohaliku võimu tasandil.
Raamatu kirjutamisel on põhiraskus langenud töögrupi liikmete õlgadele. Tegemist ei ole ilukirjandusliku teosega, mistõttu oleme erinevate autorite kirjaviisi jätnud võimaluste piires muutmata.
Põhiseaduse terminoloogias kasutatud kohaliku omavalitsuse üksuse mõiste asemel on käsiraamatus paralleelselt kasutusel ka mõisted vald ja linn, omavalitsusüksus või lühend kov.
Käsiraamat on mõeldud abivahendiks või lihtsalt huvitavaks lugemismaterjaliks kõigile kohaliku omavalitsuse töötajatele, haldusterritoriaalsete ümberkorraldustega seotud riigivõimu esindajatele, üliõpilastele ja teistele haldusprobleemidest huvitunud lugejaile.